2021年8月12日，上海市人民政府发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展“十四五”规划》的通知（沪府发〔2021〕13号），下文简称《规划》。

一、临港：浦东新区内的“特区”

临港新片区是上海浦东新区的重点开发板块，为更好把握临港新片区的发展脉络，我们首先需要了解上海浦东新区的战略意义和开放方向。2021年7月15日，浦东新区发布了“重磅”文件——《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），从以下3个方面可以看出浦东新区引领区的重要性：

首先，《引领区意见》赋予了浦东新区“勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”使命，这奠定了浦东新区在金融创新方面国内领先者和探路者的地位。相比之下，海南自由贸易港是“对标国际高水平经贸规则，解放思想、大胆创新，聚焦贸易投资自由化便利化”；粤港澳大湾区是“为港澳发展注入新动能，为全国推进供给侧结构性改革、构建开放型经济新体制提供支撑”；北京自贸区是“以供给侧结构性改革为主线，主动服务和融入国家重大战略，建设更高水平开放型经济新体制”；深圳先行示范区则是“在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局”。

其次，《引领区意见》将浦东新区的发展目标制定到了2050年，指出“到2050年，浦东建设成为在全球具有强大吸引力、创造力、竞争力、影响力的城市重要承载区”，这意味着浦东新区的改革具有连贯性和前瞻性。其他开放区域中仅海南自由贸易港制定了“到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港”的长期目标，其余粤港澳大湾区（2035年）、北京自贸区（3-5年探索）均是阶段性规划。

最后，上海市委书记在浦东新区动员大会上指出“《引领区意见》赋予浦东更大的改革开放自主权、更强的创新发展新动力”。《引领区意见》中写道“比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施”。虽权限可能不及海南——《中华人民共和国海南自由贸易港法》中写道“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施”——但已高于绝大多数自由开放区域。

具体政策方面，《引领区意见》在科技创新、资本项目可兑换、制度开放和系统建设等方面提出更高要求，同时提出在浦东新区实施高水平外汇市场改革和离岸人民币市场建设，这是上海区别于其他开放区域的根本所在。

外汇市场改革方面，一是提出“研究探索在中国外汇交易中心等开展人民币外汇期货交易试点”。人民币外汇期货的推出将会补齐境内外汇衍生品的最后一张拼图。作为标准化场内合约，人民币期货不仅可以帮助小型非金融企业和居民化解汇率波动风险，还有助于银行针对各类避险需求制定出更全面的定制化服务方案。二是“创新面向国际的人民币金融产品，扩大境外人民币境内投资金融产品范围，促进人民币资金跨境双向流动”。

离岸人民币方面，《引领区意见》指出“支持浦东发展人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务；构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系，支持在风险可控前提下，发展人民币离岸交易；支持浦东商业银行机构对诚信合规企业自主优化离岸转手买卖业务审核流程等；加大离岸贸易真实性审核力度”。除政策推动外，商业银行在发展离岸人民币市场方面发挥举足轻重的作用，商业银行需转变“对内”观念，注重全球化布局和离岸业务人才储备。举例来说，银行离岸业务中除传统存贷款和银行间交易外，资产管理业务、资金托管业务以及FICC业务具备较大的发展空间。针对此商业银行需提前布局，招纳和培养相关人员，适当调整绩效考核标准，并向外资行学习，丰富并完善离岸业务产品线。

科技创新、资本项目可兑换以及制度开放和系统建设等领域的开放要点详见图表 1。

浦东新区与临港新片区的关联点主要体现在：一方面，《引领区意见》中提到“（十）推进中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区先行先试。更好发挥中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区“试验田”作用，对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破，相关成果具备条件后率先在浦东全域推广实施”。这意味着，浦东新区担负着金融创新领域全国“探路者”的职能，而临港则是“探路者”队伍中的“急行军”。事实上，《引领区意见》已经将临港片区核心企业5年内减按15%征收企业所得税的政策推广到浦东全境。

另一方面，《引领区意见》发布后央行研究局在国新办发布会上表示将“一如既往地支持上海国际金融中心建设，探索临港新片区内资本自由流入流出和自由兑换”。“探索新片区内资本自由流入流出和自由兑换”曾写进2019年发布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》中。《引领区意见》为浦东新区制定了“外汇市场改革”和“离岸人民币市场建设”两个核心方向，临港新片区也将在这两个领域着重发力。

二、关键词：离岸经济和跨境交易

与上海建设国际金融中心的目标相匹配，《规划》所制定的临港新片区的核心开放方向在于离岸经济和跨境交易，如图表 2所示：

离岸经济方面，《规划》指出“以资金自由流动为目标，进一步实施更有利于资金便利收付的跨境金融管理制度体系；建立金融“监管沙盒”制度，试点跨境金融、离岸金融等领域政策和业务创新；进一步推动高水平资本项目可兑换，强化国际金融资产交易、人民币离岸交易、跨境支付结算、离岸金融等功能；加快离岸贸易发展，加大对离岸贸易结算、税收等制度创新的支持力度”。值得注意的是，本次《规划》并未提及“资本自由流入流出和自由兑换”，而是称“以资金自由流动为目标”。

我们认为“更有利于资金便利收付的跨境金融管理制度体系”可以从本外币合一银行账户体系入手。上海可争取成为第二批试点区域（第一批本外币合一账户试点在广州市、杭州市、福州市和深圳市四市展开）。未来在“账户合一”的基础上，或可适度放宽本币账户和外汇专户之间的资金划转规则。

跨境交易方面，《规划》提出“推进人民币国际化进程和跨境人民币使用；吸引各类金融机构入驻，打造金融科技集聚、资产管理创新、股权投资产业的新高地”，并鼓励金融机构为企业和非居民提供跨境投融资金融服务。《规划》制定了2025年“各类金融机构和投资类企业累积300家”、“跨境融资额年均增长率30%左右”的增长目标。

贸易投资便利化方面，《规划》着重指出服务贸易领域开放，包括“先行先试扩大金融、增值电信、数据跨境流动、教育、医疗、文化等领域对外开放，加快发展文化服务、技术产品、信息通讯、医疗健康、跨境数据交易等服务贸易；探索放宽或取消跨境交付、境外消费、自然人移动等跨境服务贸易市场准入限制”，其中后者可借鉴海南自由贸易区制定“跨境服务贸易负面清单”。

此外，《规划》还制定了“加大在投资准入、货物和服务贸易、金融开放、数字经济、知识产权保护、国企竞争中立、政府采购、争端解决等领域的风险压力测试”目标。此处所涉领域皆是我国当前对外开放与CPTPP协议文本要求相比不足的领域（详见《兴业研究汇率报告：从CPTPP看我国对外开放方向（下篇）20201019》）。因此，这可看作是为加入CPTPP协议打的“有准备之仗”。指标方面，除贸易、投资、总收入等数量指标外，《规划》还制定了“数字经济增加值年均增速50%左右”的目标。

科技创新和产业集聚方面，《规划》明确了集成电路、生物医药、人工智能、民用航空、智能新能源汽车、高端装备制造和新型特色产业作为重点发展的产业集群，加强科技创新扶持，深度融入全球高端产业链、供应链和价值链。《规划》制定了“新增高新技术企业数量1000家左右”、“全社会研发经费占生产总值比重6%左右”、“培育3个千亿级产业集群数量”指标。

最后，以提高全球高端要素资源配置能力为目标，《规划》强调发展总部经济：“鼓励跨国公司设立全球或区域资金管理、运营中心等功能性机构。鼓励引进具有投资、研发、运营、结算、人力资源等综合性功能的总部”，并制定了“累积50家左右认定总部机构”的指标。为达成这一目标，《规划》要求“积极探索支持总部经济、跨境金融服务、离岸业务、再保险业务、自由贸易账户、境外投资等方面的特殊税制安排”。

三、金融机构可以做什么？

第一，《规划》中明确提及的业务可以加以落实。包括“鼓励金融机构为企业和非居民提供跨境发债、跨境投资并购、跨境资金集中运营、离岸转手买卖、跨境电商、供应链金融等金融服务”；“探索设立科创银行，为科技创新企业提供一体化科创金融服务，探索对优质科创企业进行初创期信用贷款、投贷联动、保险、贴息、融资担保、股权投资、跨境支付结算等方面的全过程特色综合金融支持”；“鼓励国内外金融机构、龙头科技型企业设立赋能平台、金融科技事业部、金融科技公司等，打造金融科技生态圈”。

第二，《规划》提出“吸引各类金融机构入驻，打造金融科技集聚、资产管理创新、股权投资产业的新高地”。2021年5月，上海曾发布《关于加快推进上海全球资产管理中心建设的若干意见》，从引入机构、丰富产品、拓展业务和完善机制四个方面部署工作，创新性地提出“研究设立专业托管机构；支持银行、基金、证券等机构申请证券基金投资顾问资格，鼓励设立投资咨询专业子公司；鼓励大型资产管理机构在沪设立金融科技子公司；推出更多大宗商品期货期权、国债期货期权、股指期货期权等衍生品；扩大能源化工、有色金属等商品期货国际化特定品种”。针对股权投资产业，可以积极推动以创投、私募投资基金等方式参与非上市股权投资，也可开展投资基金相关的托管和账户监管业务。

第三，在政策扶持和推动之下，上海地区商业银行离岸业务大有可为。反过来讲，商业银行也是上海发展离岸经济的不可或缺力量之一。我们认为，商业银行需转变“对内”观念，注重全球化布局和离岸业务人才储备。举例来说，银行离岸业务中除传统存贷款和银行间交易外，资产管理业务、资金托管业务以及FICC业务具备较大的发展空间。针对此商业银行需提前布局，招纳和培养相关人员，适当调整绩效考核标准，并向外资行学习，丰富并完善离岸业务产品线。

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