国际经济格局的“东升西降”导致以西方国家主导建立的国际经贸秩序越来越不能满足发展中国家需求。此外，WTO、IMF等“大多边”经贸协定自身也存在规则固化、改革阻力较大等问题。在此背景下，多种形式的区域经济合作逐渐兴起，美国、欧盟、日本、中国等国家及地区都通过双边及区域谈判布局以及发布提案、声明等方式，增强各自在全球贸易体系的影响力，尤以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）、《欧盟日本经济伙伴关系协定》（欧日EPA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《中欧全面投资协定》（CAI）等为代表，协定内容亦从以往降低关税和非关税壁垒的“边境开放”，向贸易和投资便利化乃至自由化、知识产权保护、竞争中性、政府采购、环境保护、市场监管等为特征的“境内开放”拓展和延伸。

一

对标高标准经贸规则，是全球经济格局调整和国际经贸规则重构背景下，维护国内经济贸易稳定、参与新一轮经贸规则制定的关键举措。过去数十年，全球经济格局发生重大变化，世界经济发展“东升西降”，特别是以中国为代表的新兴经济体崛起态势日益显现，且在部分高技术领域的竞争力正全面提升，对传统发达经济体造成巨大挑战。面对国际经贸格局的新变化，美欧日等发达经济体试图通过一系列新的贸易谈判重构国际经贸规则，其主导建立的几个超大型区域自贸协定，如CPTPP、欧日EPA、USMCA等开始成为构建全球贸易新规则体系的新平台，其所构建的规则体系对多边贸易体制形成冲击，并呈现对域外国家的强排他性。基于此，对标高标准国际经贸规则既是我国化解国际经贸规则重构压力、探明制度创新边界的重要路径，也是在新一轮经贸规则重构中抢占话语权和主动权、为新的国际经济贸易秩序的建立贡献中国智慧的关键举措。

对标高标准经贸规则，是我国多方改革进入深水区背景下，加快从外向性“政策松绑”走向开放性“制度改革”的战略抉择。经过40多年高速发展，我国改革已进入攻坚期和深水期，以往营造局部小环境、打造特殊经济区、有限对接国际惯例的做法已不能满足新时代需要，亟待用高水平开放倒逼深化改革，进一步释放增长动能。2018年，中央经济工作会议首次提出：“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，为我国新一轮高水平开放指明了努力方向和实现路径。基于此，对标高标准国际经贸规则是顺应我国从商品和要素开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放转变的应势之举，也是夯实我国全面提高对外开放水平的制度基础的顺势之谋。

二

CPTPP、USMCA、RCEP等高标准国际经贸规则在开放领域、透明度、约束力、适应性等方面均呈现高标准特征，具体而言：

开放领域更宽，主要体现在经贸规则领域从“边境”向“边境后”措施延伸，不仅包含与贸易直接相关的关税、原产地规则、贸易便利化、市场准入等“边境”措施，也新增了与贸易弱相关的政府采购、竞争、环境、劳工、知识产权、监管一致性等“边境后”措施，并出现从具体化向虚拟经济领域延伸等特点。如USMCA协议内容是原北美自由贸易协议（NAFTA）的近3倍，覆盖范围除传统货物贸易、原产地规则外，还涉及缔约方国内规制、知识产权、竞争政策、数字贸易、金融服务、劳动者权利、环境保护等内容，并首次加入了宏观政策和汇率章节。欧日EPA将“贸易和可持续发展”单独设章，纳入了劳工和环境条款，承诺遵守国际劳工组织五项核心劳工权利，承诺共同维护、推动全面落实气候变化《巴黎协定》。

约束力更强，主要体现在货物贸易关税和壁垒取消覆盖率更高，服务贸易开放度更高，贸易弱相关的相关要求更严苛等。如CPTPP将撤销区域内农产品及工业品逾99%品种的关税，RCEP要求区内90%的商品实现零关税，欧日EPA的贸易自由化水平接近100%。此外，经贸规则设计呈现强排他性，USMCA将享受零关税的汽车及其零部件产品本地价值最低比重标准由62.5%调高至75%，CPTPP、USMCA、欧日EPA针对纺织服装产品均设定了“从纱开始”（即出口地由纱线的原产地决定）的原产地标准。服务业开放领域，CPTPP、USMCA将“金融服务”和“电信”单独设章，对其扩大市场准入和关税减免提出更高要求。在贸易弱相关的领域，如劳工和环境保护，CPTTP和USMCA的要求也十分严苛。其中，针对劳工标准，CPTPP和USMCA均要求成员国通过国内法律来保证履行包括结社自由和集体谈判在内的核心标准的义务；针对环保标准，CPTPP和USMCA对环境法的实施、信息公开与公众参与、环境影响评价、环境合作、国际多边环境条约履行、磋商和争端解决机制等方面进行了规定，并对环境保护的范围和责任作出了必要的解释。

便利度透明度更高，主要体现在海关通关程序透明化与货物贸易便利化，规则参与方公开执行情况信息和国内相关法律法规等。就海关通关程序的透明化和贸易便利化而言，CPTPP、RCEP均要求各成员方海关方面的法律法规具有可预测性、一致性和透明性，并促进海关程序的有效管理和货物的快速通关，以及促进成员国海关之间的合作。此外，CPTPP设置透明度和反腐败专章，要求各缔约方迅速公布其与协定所涵盖事项相关的法律、法规、程序和行政裁定，RCEP也等在知识产权、电子商务、政府采购等章节中设置透明度条款，要求公开与相关事项有关的法律、措施及其他相关信息。

公平意识更突出，主要体现在与投资和竞争政策相关的条款中。就投资的公平性而言，负面清单和准入前国民待遇是投资政策公平性的具体体现，CPTPP、USMCA、欧日EPA、RCEP等在投资领域均采用了负面清单模式，并在服务业部门实行准入前国民待遇，以此为跨国服务机构和跨境服务贸易提供公平竞争环境。就竞争政策而言，具体体现在“竞争中立”原则，CPTPP、USMCA、欧日EPA等从反垄断法律与措施，及对国有企业和垄断企业获取政府补贴进行限制等方面做出相关规定，并承诺对任何企业无歧视地执行竞争法，遵守执法程序公正原则，确保程序透明。

三

数字贸易。新一代信息技术发展带动货物和服务线上跨境流动频密，由此引发的新的经贸规则，是美欧等参与制定的新一轮经贸规则的重点。我国对标难点主要体在：一是关于数字贸易的内涵尚未达成一致意见，我国向WTO提交的提案采用“电子商务”概念，提出应重点关注通过互联网的跨境贸易商品，连同相关的支付和物流服务，并注意服务贸易的数字化趋势。而美国在WTO电子商务谈判中明确主张采用“数字贸易”概念，认为传统电子商务仅指通过互联网进行的货物或服务贸易，涵盖范围较窄，而“数字贸易”能够更加准确地涵盖通过电子方式进行贸易的所有相关领域；二是在跨境数据流动及禁止本地化存储方面，我国提出数据的有序流动应符合各成员的国内法律，在与欧洲签署的RCEP提出跨境数据流动和禁止计算设施本地化义务可以得到公共政策目标和国家安全例外规定等豁免，与国际主流趋势有一定差距。而欧美等WTO多数成员在提案中均提到允许数据的跨境流动以及禁止数据本地化存储，CPTPP、USMCA实质性消除了数据流动的阻碍；三是在个人信息保护规则方面，我国法规要求个人数据跨境流动除非个人同意外，要经第三方安全评估，即个人数据跨境流动采取个案审批方式；美国原则上允许个人数据跨境流动，且主张约束监管机关的干预权；欧盟则采取一揽子许可方式，强调个人信息有效保护和数字服务提供商有效监管下的数字贸易自由化。

服务业开放。除少数列入负面清单的领域外，高标准经贸规则对跨境服务贸易在市场准入、当地存在和跨境支付等规则上都做出更高要求，而我国由于在电信、金融等服务领域的金融监管和审查体系不健全，对关键服务领域开放还存在诸多顾虑。我国对标难点主要体现在：一是我国在电信、广播、电视、电影和出版等众多领域对外资除了市场准入限制外，还包括竞争壁垒、监管壁垒、人员流动、政府釆购、补贴、税收、标准和知识产权等方面的限制，而美欧等主导制定的新一轮经贸规则明确不得对境外服务提供者实施数量以及特定的企业类型限制。二是除再保险等个别领域外，我国对跨境服务提供都有当地存在的要求，而CPTPP、USMCA等要求允许服务提供者在境外直接对本国的企业和居民提供跨境服务，免除必须在本国设立实体（包括办事处和企业）或成为居民才能在当地提供服务的条件。三是按照现行资本项目管理规定，我国在跨境服务支付和转移方面有较大限制，而高标准经贸规则要求与跨境相关的服务能够自由无延迟地进行转移和支付。

国有企业竞争中立规则。此款规则的核心要求是消除国有企业享受的不公平竞争优势，为参与市场竞争的各类主体创造公平的经营环境，进而提高市场效率。其实质是约束政府在竞争性市场中的行为，实现国有企业商业行为的“公司化”和公平竞争。我国对标难点主要体现在以下三个方面：一是CPTPP、USMCA对国有企业做出明确界定且USMCA对国有企业的界定范围进一步扩大，而我国现行法律规范并未就“国有企业”形成统一的定义，而这不仅影响了我国在此方面参与谈判的进程，在国内对标改革方面也会受制于国有企业范围不明确而使改革束手束脚；二是竞争中立规则要求对国有企业商业活动和非商业活动在结构上进行分离，实现对商业活动的市场化运营，而我国国企分类至今尚未取得实质性进展，商业类和公益类国有企业仍不能清晰划分；三是非商业援助原则把税收优惠、融资优待等国有企业的补贴均纳入竞争中立的限制范围，而我国政府可通过若干经济管理职能方式给予其一定税收优惠和融资优待。

争端解决机制。国际经贸规则设置争端解决机制的主要意义在于和平解决国际争端。但中国目前各地方政府对遵守国际条约的意识还很淡薄，很多政策的制定和出台缺乏论证，并需确认在国际义务层面的合法性。但CPTPP、USMCA引入投资者-国家争端解决机制（ISDS）制度，使各协议方地方政府的各种政策和行政行为置于外商企业的监督之下。

此外，在环境和劳工标准、政府采购等领域，由于高标准经贸规则相关要求与我国法律法规相悖，短期内很难有较大突破。如环境领域，我国环境并未作为要素反映在生产过程中，环境问责机制也相对欠缺。对于劳工问题，以CPTPP协定为代表的国际劳工规则将“组织和参与工会的自由和集体议价的权利、消灭强迫劳动等”作为基本劳工权利，我国虽实施了《劳动法》并建立了劳动仲裁制度，但是劳工被侵权现象仍普遍存在。政府采购领域，CPTPP、USMCA等要求放开国内政府采购市场、提高政府采购的环境保护的政策功能等，与国内法律、体制机制存在冲突，短期内很难有较大突破。

四

一是因地制宜，有的放矢地制定特定领域的对标策略。各地资源禀赋不同，经济产业特色也有所区别。对于高标准经贸规则的对标，尤其是与贸易投资直接相关的、且对地方经济产业发展具有较强影响的贸易便利化和透明度、投资准入、服务贸易负面清单等相关条款，各地应基于自身产业基础和地方特色，积极制定有利于产业集聚和产业升级的对标策略。如对于重庆、西安等西部劳动密集型产业较发达地区，要引导重点产业充分利用RCEP规则优化全球布局，促进纺织、服装、轻工、建材、电子设备等产业与南亚东南亚国家产业链、供应链、价值链深度融合。对于北京、天津、南京等服务贸易创新发展试点地区，应积极响应和落实研发、管理咨询、制造业相关服务、养老服务、专业设计、空运等新开放领域，加快引进国际服务商，同时实施好市场采购贸易方式试点，高度关注其他国家承诺高水平开放的建筑、房地产、运输等领域，鼓励企业高质量“走出去”。对于北京、上海、杭州、深圳、广州等数字经济较强的省市，应提升数字经济治理水平，在数字经济和数字贸易涉及的跨境数据流动等领域率先进行试验试点。

二是深入规则研究，制定相关规则的对标路线图和时间表。依托第三方智库机构，对CPTPP、USMCA等高标准经贸规则条款开展系列解读和研究工作，并在相关责任部门和执行单位做好宣贯。根据我国改革方向和条款在对标上的难易程度，制定准确对标路线图和时间表，如对于货物的国民待遇和市场准入、海关管理和贸易便利化等国内有相当基础且容易对标的条款，优先在全国范围推广；对于电子商务、中小企业等议题，与中国发展战略和政策重点相符，应主动引领与推进；对于服务贸易领域，及时跟踪学习海南跨境服务贸易负面清单落实情况及存在问题，加快在重点地区复制推广；对于政府采购、环境标准、知识产权、反腐败等新一轮经贸规则核心议题，达到高标准实施有一定难度，但与国内全面深化改革方向相一致，可在自贸试验区等小区域范围内试点推广，逐步开展；对于劳工标准、国企竞争中立、争端解决机制、跨境数据自由流动等与我国现行法律法规相悖的条款，可通过国内法律法规改革，循序渐进推进。

三是发挥自贸试验区“排头兵”作用，对重点规则开展先行先试。自贸试验区作为我国开放发展的重要载体，在深化“放管服”改革、提高贸易投资便利化水平、促进创新发展等方面形成了一批试点经验，并已在全国推广。未来，应进一步发挥其先行先试优势，在贸易投资便利化、跨境投资和服务贸易、电信、环境、劳工、中小企业、监管一致性、争端解决、合作和能力建设、供应链建设等议题方面，鼓励各自贸区主动有选择、有侧重地进行试验和对接，既基于地方特色，为地方进一步深化改革、扩大开放服务，也为我国未来深入参与国际经济治理积累经验。

四是利用经贸规则，谋划地方经济发展先机。如根据RCEP原产地区域累计规则，企业原材料选择更多，累积也更便利，特别是劳动密集型组装加工产业将首先受益，从价值链角度看，半成品、零部件等中间产品生产商可能会进一步受益，特别是原本有生产优势的地区，如重庆电子半成品和零部件等相关产业优势将进一步提高。此外，对于机械设备、石油化工、汽车等产业链条较长、国内发展基础好的产业，可将部分产能转移至越南、泰国等生产要素价格较低的东盟国家，吸引日韩高技术企业在国内集聚，进一步提高产业附加值和国际竞争力。

本文作者：刘静，长城战略咨询国际业务部开放经济研究员

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